رأی شماره 799 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 7 مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی ش

رأی شماره 799 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 7 مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی ش

رأی شماره 799 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 7 مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر رشت

 

تاریخ دادنامه: 2/11/1391                  شماره دادنامه: 799            کلاسه پرونده: 88/928
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 7 مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر رشت
گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور، به موجب شکایت نامه شماره 87937/88/302ـ 10/11/1388، ابطال ماده 7 مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر رشت را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
« احتراماً، به استحضار می رساند، شورای اسلامی شهر رشت طی مصوبه ای تحت عنوان تعیین و وصول عوارض، مبادرت به وضع عوارض برای نقل و انتقال املاک کرده است.
مطابق ماده 7 مصوبه مذکور «عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیرتجاری، تجاری و سرقفلی اماکن واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به شرح زیر تعیین شده است:
1ـ مسکونی معادل 2% ارزش منطقه ای دارایی
2ـ تجاری و سرقفلی معادل 3% ارزش سرقفلی به قیمت اعلام شده دارایی
همچنین در تبصره ماده فوق تصریح شده است، در صورت عدم تعیین ارزش ملک توسط دارایی، وصول عوارض مزبور برابر ارزیابی کمیسیون ارزیابی شهرداری و یا کارشناس رسمی دادگستری خواهد بود».
این در حالی است که:
1ـ مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375: « تصویب لـوایح، برقراری یـا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نـوع و میزان آن (می باید) بـا در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود» صورت پذیرد.
2ـ به موجب ماده 5 قانون تجمیع عوارض « برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و.. همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، ... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد». از این رو مطابق این ماده شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آنها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند.
3ـ ماده 52 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 (که تحت عنوان مالیات بر درآمد املاک آمده است)، اعلام می دارد: « درآمد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیتهای مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک می باشد». به علاوه ماده 59 قانون مذکور (اصلاحی 1380) بیان می نماید، « نقل و انتقال قطعی املاک به مأخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به مأخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می باشد...» و تبصره 2 اخیرالذکر حق واگذاری محل از نظر آن قانون را حق کسب یا پیـشه یا حق تصـرف محل با حقوق ناشی از موقعیت تجاری محل دانسته است.

بنا به مراتب و نظر به این که ماده 7 مصوبه شورای اسلامی شهر رشت با قانون تجمیع عوارض و مواد ذکر شده از قانون مالیاتهای مستقیم مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی مذکور بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی خارج از حدود اختیارات آن شورا تشخیص می شود، لذا موضوع در اجرای تبصره 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور اعلام ، خواهشمند است دستور فرمایند نسبت به طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان (خارج از نوبت) اقدام و از تصمیمات متخذه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«ماده 7ـ عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی:
عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی اماکن واقع در محدوده قانونی و حریم شهر به شرح زیر تعیین می شود: 

ردیف

شرح

عوارض انجام معامله

1

مسکونی

2% ارزش منطقه ای دارایی

2

تجاری و سرقفلی

3% ارزش سرقفلی به قیمت اعلام شده دارایی

 

تبصره: در صورت عدم تعیین ارزش ملک توسط دارایی، وصول عوارض مزبور برابر ارزیابـی کمیسیون ارزیـابی شـهرداری و یـا کارشـناسی رسمی دادگـستری خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر رشت به موجب لایحه شماره 17/89/ش ـ 9/1/1389 توضیح داده است که:
« احتراماً، عطف به درخواست سازمان بازرسی کل کشور در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر رشت که طی نامه شماره هـ/88/928ـ 4/12/1388 به این شورا ابلاغ شده است به استحضار می رساند:
به استناد تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی (قانون موسوم به تجمیع عوارض) مصوب 22 دی ماه 1381 و ماده 16 آیین نامه اجرایی آن و همچنین بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و بند 26 ماده 55 و ماده 74 قانون شهرداریها مصوب 18 تیر ماه 1334 قانونگذار به شوراهای اسلامی شهرها اختیار وضع و تصویب عوارض را تحت عنوان عوارض محلی داده است، با این توضیح که به موجب قوانین استنادی فوق الذکر شهرداریها می توانند پس از طی تشریفات خاص مقرر در قانون علاوه بر عوارض مصرح در قانون موسوم به تجمیع عوارض که عوارض ملی بوده است عوارضی را تحت عنوان عوارض محلی با لحاظ کردن جمیع جهات و شرایط خاص موجود در هر شهر توجهاً به خدماتی که شهرداری ارائه می دهد جهت تصویب به شورای اسلامی شهر پیشنهاد نماید به همین منظور عوارض مورد ادعای سازمان بازرسی کشور توسط شهرداری رشت در تعرفه عوارض شهرداری پیش بینی و جهت تصویب به این شورا پیشنهاد شده که موضوع پس از انجام کار کارشناسی بویژه بررسی آن در کمیسیونهای مربوطه دقیقاً مورد بررسی قرار گرفته است و چون دلیلی برای مخالفت با آن وجود نداشت پیشنهاد شهرداری در خصوص وضع این عوارض تحت عنوان عوارض محلی منطبق با قانون تشخیص داده شده است و در فرجه مقرر در قانون مورد تصویب و اعلان عمومی قرار گرفت. طبق اصل 174 قانون اساسی قوه قضاییه حق نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری را با تشکیل سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» اعمال می کند متأسفانه سازمان بازرسی کشور برخلاف انتظار اقدام به نگارش و تنظیم گزارش مذکور کرده است زیرا اشراف به قوانین و مقررات موضوعه مرتبط با وضع عوارض و حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر قبل از تنظیم این گونه گزارشات از بدیهیات و امور مسلم قضیه است لیکن با مطالعه گزارش سازمان موصوف این انتظار قانونی برآورده نشده است که این خود جای بسی تعجب و شگفتی است در جهت اثبات این ادعا نظر قضات دیوان عدالت اداری بویژه ریاست محترم هیأت عمومی را به بند 2 گزارش (نامه) سازمان فوق الذکر معطوف می نماید، زیرا در بند 2 گزارش مذکور سازمان موصوف فقط به صدر ماده 5 قانون تجمیع عوارض استناد کرده اند در حالی که اگر اندکی تأمل و حوصله می کردند و تبصره 1 ذیل همان ماده قانونی را مطالعه می کردند قطعاً از چنین استدلال و نگارش این گونه گزارشی پرهیز می کردند.

(تبصره 1 ماده قانون موسوم به تجمیع عوارض: وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی می باید حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلان عمومی گردد.)

لازم به ذکر است با بررسی سوابق موجود این فرایند در فرجه مقرر در قانون در خصوص عوارض مورد نظر کاملاً بدون هر گونه نواقصی به صورت کاملاً صحیح و قانونی طی شده است.

از آن جا که مصوبات این شوراهای اسلامی شهر طبق اصل 103 قانون اساسی و ماده 80 قانون شوراهای اسلامی پس از تصویب لازم الاجرا است و از طرف دیگر اعتراضی نسبت به مصوبه این شورا از طریق مراجع ذی صلاح مقرر در قانون در مهلت تعیین شده در قانون به عمل نیامده است لذا شکایت سازمان بازرسی با کیفیت معنونه بدون لحاظ کردن قوانین استنادی بی اساس و فاقد وجاهت قانونی است مضافاً این که آنچه از مطالعه بند 3 درخواست سازمان بازرسی کشور به ذهن متبادر می شود و این است که به موجب قانون مالیاتهای مستقیم و اصلاحیه بعدی آن املاک واگذار شده در ایران تنها مشمول مالیات می باشند که در پاسخ به این بند این نکته حایز اهمیت است که قانون خاص و مقدم مالیاتهای مستقیم به موجب قانون خاص و مؤخر تجمیع عوارض و تبصره 1 ماده 5 آن تخصیص داده شده است و شوراهای اسلامی کشور اختیار وضع هر گونه عوارض محلی به شرطی که در زمره عوارض ملی نباشد را دارند و عوارض بر نقل و انتقال املاک به مثابه سایر شهرداریها در تعرفه عوارض و بهای خدمات پیش بینی شده است در ضمن سازمان موصوف مالیات و عوارض را به صورت موضوعی واحد تلقی کرده اند در حالی که مالیات و عوارض دو مقوله کاملاً متفاوت می باشند که شرح و تعریف هر کدام در قانون مشخص شده است.
لازم به ذکر است به موجب بند دال دادنامه شماره 1481، 1480، 1479، 1478 و 1477 و دادنامه شماره 113 صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری این تعرفه ها و عوارض محلی که به استناد همان تبصره 1 ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض وضع شده است مورد تأیید قرار گرفته که تقاضای توجه و امعان نظر به آراء فوق الذکر مورد استدعاست.
فلذا ماده 7 تعرفه تصویبی این شورا در خصوص عوارض بر واگذاری املاک و مستغلات و ... وفق قوانین و مقررات موضوعه صادر شده و اعتراض آن سازمان فاقد وجاهت قانونی بوده و محمل قانونی ندارد. به همین دلیل تقاضای رد آن مورد استدعاست. ضمناً جهت حفظ حقوق قانونی این شهرداری کارشناسان مطلع این شهرداری آمادگی دارند در صورت موافقت آن دیوان حضوراً جهت ادای توضیحات لازم در آن هیأت عمومی حاضر شوند. قبلاً از توجهات قانونی ریاست محترم هیأت عمومی دیوان کمال تشکر و امتنان را دارد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می ‎کند.

رأی هیأت عمومی

نظر به این که در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/2/1387، برقراری عوارض بر درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است و در قانون مالیاتهای مستقیم از جمله مواد 59 و 52 برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین ماده 7 مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در تعیین عوارض بر معامله املاک مستغلات، مستحدثات و سرقفلی، مغایر قانون تشخیص و به استناد بند 1 ماده 19و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر می شود.

 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری