ضرورت پرداخت بهای عرصه و اعیان املاک اشخاصی که توسط دولت جهت اجرای طرح‌های عمرانی موردتملک قرار می‌گیرد
| رای شماره 4 هیات عمومی دیوان عدالت اداری |
تاریخ: 23/1/1389
شماره دادنامه: 4
کلاسه پرونده: 89/5
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
موضوع: اعمال ماده 53 الحاقی به آییـن دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامههای شماره 60 مورخ 17/4/1374 و شماره 173 مورخ 21/5/1380 هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
گردشکار: در نامههای تقدیمی به عنوان رئیس دیوان عدالت اداری اعلام شده است، آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380، به لحاظ مغایرت با دادنامه شماره 204 مورخ 13/9/1369 هیات عمومی دیوان عدالت اداری سبب تضییع حقوق قانونی از جمله حق مالکیت مشروع افراد گردیده و به جهات ذیل قابلیت نقض دارند:
1ـ هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رای وحدت رویه شماره 60 مورخ 17/4/1374 و با استناد به بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 که مقرر میدارد: « اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راههای اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله گاز و نفت قرار می‌گیرد، با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیات وزیران تعیین خواهد شد، از طرف دولت مورد استفاده قرار می‌گیرد و از بابت این حق ارتفاق، وجهی پرداخت نخواهد شد.» این گونه تصرفات را به منزله حق ارتفاق تلقی کرده که در قبال آن به صاحبان زمین وجهی پرداخت نمیشود. نظر به اینکه هیات عمومی در اثر برداشت ناصحیح از اصطلاح « حق ارتفاق»، واگذاری مجانی اراضی افراد به دستگاههای دولتی را استنباط نموده است، در حقیقت جواز غصب و تصرف و تسلط من غیر حق اراضی و املاک افراد را برای دولت مقرر داشته و این اقدام مغایر با اصل 40 قانون اساسی و مخالف قاعده فقهی تسلیط میباشد.
2ـ حسب مقررات لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران، در صورت نیاز به اراضی و املاک اشخاص چه در نقاط شهری یا خارج از آن، نحوه تعیین بهای اراضی و املاک و حقوق متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی در ماده سه قانون فوقالذکر از طریق توافق دستگاههای دولتی با مالک و در ماده چهارم در صورت عدم توافق طرفین با تعیین هیات کارشناسی رسمی دادگستری جهت پرداخت قیمت عادله اراضی تعیین تکلیف گردیده است و استناد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه برای عدم پرداخت وجهی بابت اراضی مورد نیاز دولت در خارج از شهرها و به قرینه وجود حق ارتفاق مجانی جهت استفاده از اراضی مذکور برای دولت، با توجه به اصول 22 و 40 و 47 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران توجیهی نداشته و از حیث اینکه افراد را از مالکیت مشروع خود محروم مینماید خلاف موازین شرعی میباشد و اصولاً مقررات استنادی (بند 9 ماده 50) به تصریح ماده 12 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامههای عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 به عنوان مقررات مغایر نسخ گردیده است.
3ـ از طرفی شـورای نگهبان، طی نامه شماره 4296/21/7 مورخ 3/12/1377 اعلام داشته: « قطع نظر از این که اطلاق بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 در مورد اراضی موقوفه با تبصره 4 ماده 5 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامههای عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 نسخ شده و قانونیت ندارد، اطلاق آن در مورد این اراضی خلاف شرع است و باید به شرحی که در تبصره 4 فوقالذکر آمده است قیمت آن و یا مال الاجارهاش پرداخت گردد.» که این نظریه مبین مغایرت بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 میباشد. بنابراین در لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامههای عمومی و نظامی دولت مصوب17/11/1358 در خصوص چگونگی تملک اراضی مورد نیاز سازمانهای دولتی از اشخاص اعم از اراضی شهری و روستایی و چه داخل و یا خارج از محدوده شهر باشد حکم قانونی برای پرداخت بهای اراضی مقرر گردیده و موید این امر است که آرای شماره 60 و 173 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر اصول و مقررات مذکور میباشد.
4ـ در بند 9 ماده 50 قانون بودجه سال 1351 صرفاً حق ارتفاق برای دولت پیشبینی شده و نوعاً حق ارتفاق بعد از اعمال تصرف دولت و اجرای طرح های عمرانی آن ایجاد میشود و این حق غیر از تصرف و تملک میباشد و آنچه برای دولت به نحو مجانی ایجاد میشود حق ارتفاق است نه حق تصرف و تملک. 5 ـ در مواردی که دولت زمینهای مردم را جهت اجرای طرح‌های عمرانی تصرف و مورد استفاده قرار دهد طبق قانون مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب موظف به پرداخت بهای آن بوده است و دادنامه شماره 204 مورخ 13/6/1369 هیات عمومی در مقام تبیین مراد قانونگذار و مقررات تملک اراضی اشخاص در صورت اجرای طرح‌های عمرانی و دولتی و حق ارتفاق ناشی از آن بوده است.
6 ـ در ماده 3 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامههای عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب، تصریح گردیده « بهای عادله اراضی، ابنیه، مستحدثات... و سایر حقوق و خسارات وارده از طریق توافق بین دستـگاه اجرایی و مالک... تعیـین میگردد.» و در تبصره 2 ماده 3 همین قانون مقرر گردیده که در صورت حصول توافق با مالک، دستگاههای اجرایی موظفند ظرف مدت 3 ماه نسبت به خریـد املاک یا آزاد سازی آنان اقدام نمایند و در ماده 5 همان قانون هم بر پرداخت قیمت عادله روز تقویم اراضی و املاک اشخاص چه در حوزه شهری و یا خارج از آن تاکید گردیده است که موید عدم جواز تصرف و تصاحب مجانی اراضی اشخاص توسط مراجع دولتی میباشد.
7ـ بنابـراین دلایـل و مسـتندات و قواعد و مقررات قـانونی حاکـم به موضـوع، خصوصاً لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامههای عمومی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358 که موخر بر قانون برنامه و بودجه سـال 1351 میباشد و مستنداً به قاعده تسلیط و اصل مسلم فقهی «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» توافق با مـالک و جلب رضایت آنان برای تملک و پرداخت بهای اراضی و مستحدثات واقع در طرح های عمرانی دولت به بهای عادله روز ضرورت دارد. و با توجه به صراحت حکم ماده 12 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامههای عمومی و نظامی دولت مصوب17/11/1358 مبنی بر اینکه: « کلیه قوانین و مقررات مغایر با آن قانون ملغی الاثر شده است...» بنابراین اقدام مراجع دولتی در تصرف اراضی اشخاص بدون جلب رضایت آنها و قبل از پرداخت قیمت اراضی مطابق مواد 303 و 308 قانون مدنی عملی غاصبانه و من غیر حق بوده و مراجع مذکور مطابق مواد 315، 328، 331 و 337 قانون مدنی، مسئول جبران خسارات وارده به اشخاص میباشند. با توجه به مستندات مذکور این نتیجه عاید میگردد که ماده 50 قانون برنامه و بودجه سال 1351 منسوخ و به تبع آن آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای 60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380 خلاف قانون و مقررات جاری انشاء گردیده و قابل امعان نظر مجدد در هیات عمومی دیوان عدالت اداری میباشد. پس از بررسی موضوع در کمیسیون تخصصی اراضی و محیط زیست دیوان عدالت اداری و اظهار نظر مشاورین و ملاحظه استفساریه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385 رئیس محترم مجلس شورای اسلامی مبنی بر:
بسمه تعالی
حضرت آیت الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام
« بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351 مقرر میدارد: اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راههای اصلی یا فرعی و یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لولههای گاز و نفت قرار می‌گیرد با رعایت حریم مورد نظر که از طرف هیات وزیران تعیین خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار می‌گیرد و از بابت این حق ارتفاق وجهی پرداخت نخواهد شد. ملاک تشخیص محدوده شهر نقشه مصوب انجمن شهر هر محل خواهد بود که قبل از شروع مراحل طرح عمرانی مورد عمل شهرداریها باشد.
با توجه به اینکه به استناد مقرره یاد شده بیش از سی سال است که (حق ارتفاق) مورد نظر به صاحبان رسمی اراضی مشمول آن تعلق نمیگیرد و دولت وجهی پرداخت نکرده است و هنوز حکم قانونی مزبور استمرار دارد. نظر تفسیری شورای محترم نگهبان را به استناد اصل چهارم قانون اساسی، در خصوص مغایر شرع بودن و یا مغایر شرع نبودن آن اعلام دارند.»
رئیس مجلس شورای اسلامی ـ غلامعلی حداد عادل
و ملاحظه پاسخ شماره 22818/30/86 مورخ 8/7/1386 دبیر محترم شورای نگهبان مبنی بر:
بسمه تعالی
رئیس محترم مجلس شورای اسلامی
نامه شماره 178866/10/د مورخ 21/11/1385
«مبنی بر درخواست اظهار نظر درباره بند (9) ماده (50) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 10/12/1351، موضوع در جلسه مورخ 4/7/1386 شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام میگردد:
اطلاق جواز استفاده نمودن دولت از اراضی مذکور خلاف موازین شرع دانسته شد زیرا شامل اراضی که طبق ضوابط شرعی دارای مالک یا ذیحق شرعی میباشد نیز میگردد و لذا اطلاق جواز استفاده بدون رضایت مالک یا ذیحق در فرض عدم وجود ضرورت مبیحه خلاف موازین شرع میباشد. البته قوانین مصوب پس از پیروزی انقلاب اسلامی که شامل این موارد میشود لازم است مورد توجه قرار گیرد.
همچنین عدم پرداخت وجه در مواردی که عیناً یا منفعتاً مشمول ضمان ید میباشد ـ مانند مواردی که طبق ضوابط شرعی مالک داشته باشد ـ خلاف موازین شرع بوده و موجب ضمان میگردد.»
دبیر شورای نگهبان ـ احمد جنتی
با اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 پرونده در جلسه 23/1/1389 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان بررسی و پس از بحث و تبادل نظر با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رای مینمایند.
رای هیات عمومی
نظر به اینکه به موجب لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامههای عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 17/11/1358، دولت، وزارتخانهها و موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی اعم از اینکه شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام باشد یا نباشد و شهرداریها مکلف به پرداخت بهای عرصه و اعیان مورد تملک گردیدهاند و به موجب نظریه شماره 22818/30/86 مورخ 8/7/1386 شورای محترم نگهبان، بند 9 ماده 50 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 خلاف موازین شرع اعلام شده است، لذا آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شمارههای60 مورخ 17/4/1374 و 173 مورخ 21/5/1380، که بر خلاف شرایط فوقالذکر انشاء گردیدهاند، مغایر موازین شرعی تشخیص و به تجویز ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1384 نقض میگردند.
رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
