استقلال کانون وکلا در خطر

دیوان عدالت اداری و استقلال کانون وکلا
بهمن کشاورز ـ وکیل دادگستری           

مقدمه اول

موضوع استقلال کانون های وکلا و استقلال وکیل مدافع و اینکه چرا باید وکیل مستقل باشد و فارغ از دخالت (و نه نظارت) حکومت و قوه قضائیه چیزی نیست که فقط در محافل وکلا و حقوقدانان و قضات مطرح باشد. این مطلب در سال های اخیر مورد توجه همه هم میهنان ما قرار گرفته و حتی نسبت به آن حساس و بعضاً نگران هستند. رویدادهایی که مردم در تلویزیون ناظر آن بوده یا شرح آنها را در روزنامه ها و نشریات خوانده یا از یکدیگر شنیده اند، آنها را نسبت به مساله «حق دفاع» و اینکه این حق با حضور چگونه وکیلی تامین می شود و به تبع به موضوع لزوم استقلال وکیل مدافع، علاقه مندتر و مآلاً حساس تر و نگران تر کرده است.
طبیعی است بر این اعتقاد باشیم که دست اندرکاران قوه قضائیه و کسانی که اعتبار و حرمت جهانی این قوه و دادگاه های ایران و تصمیمات این دادگاه ها در سطح ملی و جهانی باید بر ایشان مهم باشد، باید بیشتر از مردم عادی نگران و دلمشغول استقلال وکلای مدافع و کانون هایشان باشند اما گویا واقعیت چیز دیگری است. توضیح می دهیم.

مقدمه دوم

ماجرای «آیین نامه قانون گونه» یا «قانون آیین نامه نما»ی لایحه استقلال کانون وکلا که بنا به ادعا بر مبنای پیشنهاد کانون های وکلا که خود کانون ها از آن خبر نداشتند و ندارند تدوین و تصویب و در تاریخ 30/3/1388 در روزنامه رسمی چاپ و منتشر شده بود، عکس العمل سریع و قاطع کانون های وکلا در قالب اتحادیه سراسری کانون های وکلا (اسکودا) در قبال آن به صورت اعلام غیرقابل اجرا بودنش مخالفت اکثریت قریب به اتفاق دولتمردان با این آیین نامه و بالاخره دستور به موقع و داهیانه آقای آیت الله شاهرودی در خصوص تعویق و تعلیق شش ماهه اجرای آن به لحاظ در جریان بودن تدوین و تصویب قانون جامع وکالت با اینکه با وقایع و تنش های پس از انتخابات مقارن و تحت الشعاع آن بود مورد توجه بسیار مردم قرار گرفت.و همچنان که در مقدمه اول گفتیم پیامدهای حوادث بعد از انتخابات باعث شد مردم عادی آگاهی بیشتر و تصویر روشن تری از موضوع و لزوم اقرار به حق دفاع مردم و تامین آن به وسیله وکلای مستقل پیدا کنند. بنابراین در اینجا متعرض تفصیل این مطالب نمی شویم و به طور خلاصه عرض می کنیم اجرای آیین نامه به دستور ریاست وقت قوه قضائیه معوق و معلق ماند و در عین حال چون لازم بود تکلیف قضیه به طرز بنیادی روشن شود، کانون های 19گانه ایران به بنده و جناب آقای جندقی ریاست محترم کانون وکلای دادگستری مرکز وکالت دادند نسبت به تقدیم دادخواست و شکوائیه جهت ابطال آیین نامه مذکور به دیوان محترم عدالت اداری اقدام کنیم.

مقدمه سوم؛شکوائیه با مشورت برجسته ترین متخصصان دعاوی دیوان عدالت اداری- که اینک وکیل دادگستری هستند- تنظیم و ضمن آن ابطال آیین نامه مورد بحث از یک سو به خاطر مسبوق و مبتنی نبودن آن به پیشنهاد کانون های وکلا (موضوع ماده 22 لایحه استقلال کانون وکلا) و از دیگر سو به لحاظ مخالفت و مغایرت مفاد آن با مواد لایحه قانونی استقلال کانون وکلا، قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت، اصولی از قانون اساسی و برخی از آرای وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری، درخواست و صدور دستور موقت بر منع اجرا نیز تقاضا شد. این دادخواست به کلاسه 23/88/879 در دیوان ثبت شد و در نوبت طرح هیات عمومی قرار گرفت و چون اجرای آیین نامه معلق شده بود، از تقاضای دستور موقت اعلام انصراف شد.

بحث جدید و شگفت انگیز

1- آنچه در سه مقدمه آمد امور قطعی و یقینی و... و آنچه پس از این خواهد آمد حاصل مسموعات است. بنابراین کافی است دیوان محترم عدالت اداری کل، قسمت یا قسمت هایی از آن را تکذیب و خیال ما و همه دوستداران عدالت و حامیان «حق دفاع» مردم را راحت کنند.

2- طبق رویه جاری پرونده پیش از طرح در هیات عمومی به کمیسیون تخصصی دیوان عدالت متشکل از هفت یا هشت تن از زبده ترین و برجسته ترین قضات دیوان ارجاع و در کمیسیون مطرح شده است. شنیده شده کمیسیون مذکور تقریباً- بلکه تحقیقاً- کلیه موارد مطروحه در شکواییه را- اعم از اشکال کلی آن و موارد مخالف با قوانین - صحیح تشخیص داده و در نظریه خود منعکس کرده است.

3- گفته شده هیات عمومی دیوان عدالت در وقت مقرر برای رسیدگی به موضوع تشکیل جلسه داده است. تا آن زمان با توجه به تصویب قانون جدید دیوان عدالت اداری، موضوع صلاحیت دیوان برای ورود به شکایات مطروحه از تصمیمات غیرقضایی قوه قضائیه و ریاست محترم آن مسلم و مفروغ عنه تلقی می شده و بنابراین انتظار می رفته اصل قضیه در هیات عمومی مطرح شود. گویا یکی از اعضای محترم هیات عمومی در صلاحیت دیوان در این مورد تشکیک و لزوم استفسار و استعلام از مجمع تشخیص مصلحت را در این مورد مطرح کرده است. گویا اکثریتی بزرگ- و شاید خیلی بزرگ- از قضات حاضر در جلسه با این نظر مخالف و به صالح بودن دیوان عدالت در این مورد معتقد بوده اند. شگفت اینکه گویا جلسه بدون رای گیری در این مورد پایان یافته و گویا قرار است درخصوص مورد از مجمع تشخیص مصلحت نظام استعلام و استفسار شود، عرض کردیم اینها همه خبر است و در آنها احتمال صدق و کذب وجود دارد و تکذیب آنها می تواند مشکل ذهنی و نگرانی همه اهل حقوق بلکه همه مردم علاقه مند و نگران را مرتفع کند.

بررسی تحلیلی موضوع

اگر آنچه عرض شد صحیح باشد- که امیدواریم نباشد- تحولی عجیب و غیرقابل قبول و غیرقابل توجیه در دیوان عدالت اداری رخ داده است که درخور تحلیل و تامل بسیار است؛

1- سوابق نشان می دهند پس از تصویب قانون جدید دیوان عدالت اداری- که مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است- هیات عمومی دیوان مکرراً خود را درخصوص رسیدگی و اتخاذ تصمیم نسبت به تصمیمات «غیرقضایی» قوه قضائیه و ریاست محترم آن صالح دانسته و رای صادر کرده است. از جمله شکایت کانون وکلا از آیین نامه تعرفه حق الوکاله که هر چند به رد شکایت منجر شد، اما دیوان خود را صالح به رسیدگی دانست و به موضوع وارد شد. آخرین و مهم ترین و واضح ترین مورد پرونده «87/817 و 873 و 904» است که به صدور دادنامه 389 و 390 و 391 از هیات عمومی دیوان عدالت در تاریخ 4/5/1388 منجر شده است. موضوع شکایت و خواسته ابطال تبصره الحاقی به ماده دو آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی... است. در بند الف رای هیات عمومی که به امضای رئیس دیوان- به عنوان رئیس هیات عمومی- رسیده، آمده است؛

«الف- قانونگذار با عنایت به هدف اصولی حکم مقرر در اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به شرح ماده 1 و بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 رسیدگی به اعتراض نسبت به مطلق آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود صلاحیت مقام تصویب کننده آن را با رعایت مقررات قانونی مربوط در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داده است. نظر به اینکه حصر حکم مقنن به مصوبات قوه مجریه و عدم تسری آن به مصوبات قوه قضائیه که واجد ماهیت و اوصاف تصمیمات قضایی قوه قضائیه موضوع تبصره ذیل ماده 19 قانون مذکور نمی باشد و از مصادیق مصوبات دولتی در معنی و مفهوم عام آن محسوب می شود، با هدف اساسی و عموم و اطلاق حکم قانونگذار منافات دارد. بنابراین ایراد به صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت درخصوص رسیدگی به اعتراض اشخاص نسبت به آیین نامه ها و سایر مصوبات قوه قضائیه وارد نیست.

ب- به موجب بند 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به اعتراض نسبت به تصمیمات و آرای قطعی کلیه مراجع اختصاصی اداری اعم از هیات ها و کمیسیون ها و شوراها و نظایر آنها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها در صلاحیت شعب دیوان قرار دارد، مگر در مواردی که در قانون مستثنی شده باشد. بنابراین اطلاق قسمت اخیر تبصره الحاقی به ماده 2 آیین نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه... که متضمن عدم قابلیت اعتراض نسبت به تصمیمات هیات اجرایی مقرر در تبصره مزبور و نفی صلاحیت دیوان در رسیدگی به این قبیل تصمیمات است، مغایر قانون تشخیص داده می شود و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می گردد...»

2- مفهوم این رای کاملاً روشن است و با توجه به تاریخ صدور آن یعنی 4/5/1388 و تاریخ انعقاد جلسه رسیدگی به شکایت کانون های وکلا (2/9/1388) ناچار پرسش های ذیل به ذهن متبادر می شود.

اولاً- در این فاصله چهارماهه در هیات عمومی چه اتفاقی افتاده که اعضای آن ناگهان در خصوص صلاحیت خود در رسیدگی به «مصوبات غیرقضایی» ریاست محترم قوه قضائیه دچار تردید و شک شده اند، حال آنکه پیش از 4/5/88 هم در این گونه موارد بارها خود را صالح دانسته و رای صادر کرده اند؟

ثانیاً- تعدادی از قضات دیوان عدالت مجتهد مطلق، برخی از ایشان مجتهد متجزی و بعضی نیز قریب الاجتهاد هستند و هیات عمومی دیوان عدالت چنین ترکیبی دارد. چنین اشخاصی از تبصره ماده 19 قانون دیوان عدالت در بیان حدود صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری با این عبارات؛ «رسیدگی به تصمیمات قضایی قوه قضائیه... از شمول این ماده خارج است.»

و تبصره 2 ماده 13 در بیان صلاحیت و حدود اختیارات دیوان با این عبارات؛ «تصمیمات و آرای دادگاه ها و سایر مراجع قضایی دادگستری و نظامی و دادگاه های انتظامی قضات دادگستری و نیروهای مسلح قابل شکایت در دیوان عدالت اداری نمی باشد.» چه استنباطی ممکن است داشته باشند؟ توضیح اینکه در حجیت مفاهیم تردیدی نیست. به عبارت دیگر وقتی مشخص شد عبارتی مفهوم دارد در حجیت آن مناقشه نمی توان کرد. خواه این مفهوم موافق باشد و خواه مخالف. مفاهیم «وصف» (صفت) و «حصر» از مفاهیم مخالف هستند که حجیت آنها محل بحث نیست. بنابراین وقتی تبصره ماده 19 به «تصمیمات قضایی قوه قضائیه» اشاره می کند «تصمیمات غیرقضایی» این قوه - یا همان تصمیمات اداری و آیین نامه ها و بخشنامه ها - از شمول حکم منفی تبصره خارج می شوند. تبصره 2 ماده 13 نیز مفسر و روشن کننده مفهوم «تصمیمات قضایی قوه قضائیه» است و مشخص می کند منظور تصمیماتی است که به عنوان فصل ترافع یا مقدمه آن در هر مورد خاص اتخاذ می شود. بنابراین در متن قانون مصوب مجمع تشخیص مصلحت ابهامی و اجمالی مشاهده نمی شود تا استعلام و استفسار را بطلبد.

ثالثاً- اعضای هیات عمومی در 4/5/88 به شرح پیش گفته اظهارنظر فرموده بودند. عدول از این نظر محتاج دلیل است. این دلیل کجاست؟

رابعاً- اعضای مجتهد هیات عمومی دیوان، اعم از مطلق و متجزی، مکلفند به فتوا و اجتهاد خود حکم و عمل کنند و در مورد صلاحیت دیوان نسبت به مصوبات غیرقضایی و غیرترافعی قوه قضائیه، قبلاً، بارها، این کار را کرده اند. نظر اخیر ایشان - اگر نظری داده باشند - از این حیث چه صورتی خواهد داشت؟

خامساً- اگر در مورد شکایت کانون ها و صلاحیت دیوان در رسیدگی به آن رای گیری شده باشد، تمام سوالات و ابهاماتی که در شقوق چهارگانه پیشین مطرح کردیم قابل طرح خواهد بود و اگر اصلاً رای گیری نشده باشد این سوال بزرگ تر مطرح خواهد بود که در مساله یی با این اهمیت چه اتفاقی افتاده؟ و چرا جلسه بدون ورود به رسیدگی ختم و متعاقباً مساله لزوم استعلام و استفسار - که مبنای آن نامعلوم و اصلش با سوابق موجود و اصول و قواعد شناخته شده منطق و اصول معارض است - مطرح شده است؟

نتیجه

اگر صورت مساله صحت داشته باشد - که امیدواریم نداشته باشد -تصویری به شرح آتی پیش رو خواهیم داشت؛

1 - مدت تعلیق و تعویق اجرای «آیین نامه قانون گونه» در تاریخ 30/10/1388 پایان خواهد یافت (این تاریخ نامه آقای دکتر جمشیدی به شماره 500/1818/9000 به آقای آیت الله شاهرودی است که در همین تاریخ با شش ماه تعلیق موافقت کرده اند.) بنابراین اگر تا آن زمان تکلیف ابطال آیین نامه روشن نشده باشد، ظاهر این خواهد بود که مفاد آن - به رغم همه منقصت ها و اشکالات و قانون شکنی هایی که در بر دارد - مثلاً - قابل اجرا خواهد بود.

2- کانون های وکلا آیین نامه جدید را غیرقابل اجرا اعلام کرده اند و لاجرم آن را اجرا نخواهند کرد و نظر به معتبر ندانستن آن به آیین نامه سابق وفادار خواهند بود.

3- گمانه زنی های انجام شده و اخبار واصله از استان های مختلف حکایت از آن دارد که بسیاری از قضات محاکم نیز به استناد اصل 170 قانون اساسی، آیین نامه مورد بحث را به جهت مغایرت با قانون و طی نکردن مراحل صحیح تنظیم و تصویب غیرقابل اجرا می دانند. حال آنکه برخی دیگر از قضات خلاف این نظر را دارند.

4- البته ممکن است مجمع محترم تشخیص مصلحت نظام - اگر اصل قضیه درست باشد و استعلام و استفساری بدون تاخیر به عمل آید - با توجه به فوریت و اهمیت موضوع، به رغم کثرت کار مجمع، در این مورد با رعایت اولویت و به فوریت اظهارنظر کند اما اگر چنین نشود با وضعیتی مواجه خواهیم شد که پاسخ چونی و چرایی آن بسیار دشوار و مسوولیت مسبب یا مسببان بسیار سنگین خواهد بود. اما کماکان امیدوارم کل داستان شایعه و شکایت کانون ها در ردیف رسیدگی خارج از نوبت باشد. ان شاءالله.