رأی شماره 771 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه مورخ 3/11/1384 شورای اسلامی شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهای تبلیغاتی
تاریخ دادنامه : 18/10/1391 شماره دادنامه: 771 کلاسه پرونده : 89/452
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان: امیرحسین ظریف مقدم و حامد وفادار به وکالت از آقایان: 1ـ مجید عباس زادگان 2ـ هادی عطار جعفری 3ـ عباس کاظمی 4ـ علیرضا روبند فروش 5 ـ سعید میریان 6 ـ حسـن طالعی 7ـ علیرضا شهرام حاجی محـمدی و خانم مـنصوره جوان
8 ـ رمضانعلی باقرزاده صفاریان 9ـ محمود برهانی 10ـ حسن نظری 11ـ احسان عطار 12ـ علی اصغر زحمتکش 13ـ سیدمحمد حسینی 14ـ محمدجواد رضوانی نژاد 15ـ محسن صانعی قالیباف و سلمان آذرگشب 16ـ حمید مرادی 17ـ حسن بیرجندی 18ـ علی بمانی نائینی 19ـ احمد ارفع رحیمیان 20ـ حسین زارع 21ـ غفار محمدزاده
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه مورخ 3/11/1384 شورای اسلامی شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهای تبلیغاتی
گردش کار: وکلای شکات به شرح دادخواست تقدیمی، ابطال مصوبه مورخ 3/11/1384 شورای اسلامی شهر مشهد، در ارتباط با عوارض تابلوهای تبلیغاتی را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:
«الف: مقدمه:
شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه ای تحت عنوان «عوارض تابلوهای تبلیغاتی» به تصویب رسانیده و اقدام به اصلاح مصوبه شماره 1551/1/رش ـ 23/8/1378 در خصوص دستورالعمل تابلوهای تبلیغاتی با هدف حفظ زیبایی ساختمانها و مبلمان و مناظر شهری و... چگونگی ساخت و جانمایی انواع تابلوهای تبلیغاتی و... کرده است و به همین استناد به شهرداری مشهد اجازه داده است تا به نسبت عوارض تعیینی در مصوبه مذکور اقدام به اخذ عوارض از تابلوهای تبلیغاتی بنماید.
ب: دفاعیات:
1ـ مصوبه مورد اعتراض در جلسه غیرعلنی مورخ 3/11/1384 تصویب شده این در حالی است که در همین مورخه شورای اسلامی شهر مشهد حق تصویب چنین مصوبه ای را نداشته است چرا که به موجب لایحه اصلاح موادی از قانون برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی، عوارض ارائه دهندگان خدمات (هتلها) در آن معین شده یعنی به موجب بند دال ماده 4، عوارض تعیینی به مأخذ 2 درصد برای هتلها در نظر گرفته شده بود و به موجب ماده 5 همان قانون برقراری و تعیین هر گونه عوارض از ارائه دهندگان خدمات مشمول این قانون توسط شوراهای اسلامی شهر و سایر مراجع ممنوع شده است، با این وصف شورای اسلامی مشهد در زمانی که حق تعیین عوارض و ایجاد مصوبه از وی سلب شده بوده و قانون خاص تکلیف عوارض هتلها را در تمام سطوح مشخص کرده بود اقدام به تصویب مصوبه مورد اعتراض کرد که فاقد هر گونه وجاهت قانونی می باشد.
2ـ همچنین قانونگذار محترم پس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده مجدداً تعیین تکلیف کرده و در خصوص عوارض برای ارائه دهندگان خدمات میزان عوارض دریافتی را مشخص کرده است:
از مورخ 17/2/1387 و تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده طبق ماده 16 آن، نرخ مالیات بر ارزش افزوده 5/1 درصد است و منطبق بر ماده 38 آن نرخ عوارض شهرداریها و دهیاریها در رابطه با کالاها و خدمات مشمول این قانون علاوه بر مالیات ماده 16، 5/1 درصد است. با این توضیح مشخص است میزان عوارض دریافتی (مالیات و عوارض) مجموعاً 3 درصد بوده و هیچ مرجعی حق ایجاد مصوبه یا دستورالعمل، بابت عوارض علاوه بر عوارض مذکور در قانون فوق را نداشته است و تمامی مراجع موظف به تبعیت از آن می باشند.
3 ـ در ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده تمامی قوانین مغایر ملغی و بلااثر شده است و در ماده 50 نیز برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاها و خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده است توسط شورای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می باشد.
4 ـ به استحضار قضات معزز می رساند شورای اسلامی شهر مشهد بدون در نظر گرفتن این مطلب که هتلها قبل از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده 2 درصد عوارض پرداخـت می کرده اند و پـس از تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده عوارض را بر مبنای 3 درصد پرداخت می نمایند، اقدام به تصویب مصوبه مورد اعتراض، خارج از صلاحیت خود برخلاف هدف مقنن کرده، نموده است. آن هم عوارضی که بابت آن هیچ خدماتی ارائه نمی شود و در غیر این صورت موکلان می بایست به دو مرجع (دارایی و شهرداری) عوارض بپردازند.
5 ـ با عنایت به دفاعیات فوق در باب رد مصوبه مورد اعتراض جهت تنویر ذهن عالی مقامان بیان می شود که شهرداری زمانی محق دریافت عوارض می باشد که در قبال اخذ آن خدماتی در راستای آن عوارض خاص به مؤدیان ارائه نماید این در حالی است که شهرداری هیچ خدمتی در قبال تابلوهای منصوب بر سر درب یا نمای هتلها ارائه نمی دهد که ذی حق در دریافت عوارض باشد.
همان گونه که از عنوان مصوبه معترض فیه برمی آید عوارض متعلق مربوط به عوارض تابلوهای تبلغاتی بوده و تابلوهای منصوب بر سردرب هتلها یا نمای بیرونی متضمن هیچ گونه تبلیغی نیست و صرفاً جهت تعرفه مکان و ساختمان هتل است و در متن آن تابلوها هیچ عبارتی متضمن تبلیغ درج نمی شود و صرفاً نام هتل با پسوند هتل می آید از باب مثال (هتل ارس) یا (هتل مشهد) و قص علی هذا، همان طور که ملاحظه می فرمایید صرفاً جهت معرفی و راهنمایی زوار حضرت رضا (ع) این تابلوها منصوب شده است و هیچ تبلیغی در آن وجود ندارد چرا که تبلیغ می باید مبالغ بوده و خدمات یا تفاوت با سایر صنوف را بیان نماید که هیچ کدام در تابلوهای مذکور دیده نمی شود.
بناءً علی هذا با عنایت به مراتب فوق، درخواست ابطال مصوبه شماره 39458/21 ـ 20/10/1383 شورای اسلامی شهر مشهد و صدور رأی در غالب وحدت رویه به دلیل تعارض و تخالف با قانون مالیات بر ارزش افزوده از حضور قضات شریف دیوان عدالت اداری تحت تمنی است.»
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
«مصوبه شماره1551/1/ش ـ22/8/1378 شورای اسلامی شهر در خصوص دستورالعمل تابلوهای تبلیغاتی با هدف حفظ زیبایی ساختمانها، مبلمان و مناظر شهری و ساماندهی چگونگی ساخت و جانمایی انواع تابلوهای تبلیغاتی، تجاری و اطلاع رسانی ضمن تبدیل از بهای خدمات به عوارض به شرح ذیل اصلاح می گردد. بدیهی است مصوبه مذکور، مرجع این لایحه بوده و مواردی از آن که بدین وسیله اصلاح نمی گردد قانونی و لازم الاجرا می باشد.
1ـ از تاریخ لازم الاجرا شدن این لایحه، تمام واحدهای صنفی، صنعتی، تولیدی، توزیعی، خدماتی، اداری، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری، صندوقهای قرض الحسنه و... مشمول مصوبه مذکور، مجاز به نصب تنها یک تابلوی شناسایی کسب (واحد) رایگان در سر درب واحد برای هر ممر می باشند.
تبصره1: عرض تابلوهای شناسایی کسب، در سردرب واحد، با عرض حداکثر یک سوم ارتفاع واحد، (مشروط بر آن که عرض تابلو بیشتر از دو متر و ارتفاع آن بیشتر از شش متر از سطح معبر نباشد) و به طول حاشیه واحد در ممر، قابل نصب می باشد.
تبصره2: منظور از تابلوی شناسایی کسب، تابلوهایی است که فقط جنبه معرفی کسب و حرفه مالک را دارد و فاقد هر گونه آرم، نام و نشانه ای از محصولات و کالاهای تجاری باشد، مشروط بر این که صرفاً جنبه نمایندگی یا شغل غالب نداشته باشد.
2 ـ به جز تابلوهای شناسایی کسب قید شده در این مصوبه، هر یک از اشخاص حقیقی و حقوقی که تابلویی در سردرب مکان خود نصب نمایند باید سالیانه به ازای هر مترمربع تابلو، بر اساس ضریبی از P (ارزش معاملاتی املاک) عوارض پرداخت نمایند. ضریب p طبق ضریب تعیین شده در جدول پیوست ممهور به مهر شورا می باشد.
3ـ عقد قراردادهای نصب تابلو، یک ساله است، لیکن برای همراهی با نیازهای متقاضیان، قراردادهای تا سه ماه به مبلغ 40% و سه تا شش ماه 70% و شش تا نه ماه به میزان 90% مبلغ قرارداد سالیان محاسبه می شود.
4 ـ برای حفظ زیبایی و پیشگیری از مخدوش شدن نمای عمومی شهر، نصب هر گونه تابلو در هر محل، اعم از سردرب، نما، جوانب و یا بام ساختمان، منوط به کسب مجوز از شهرداری می باشد.
5 ـ تابلوهای واحدهای آموزشی و بهداشتی دولتی و غیردولتی، فرهنگی و ورزشی که در ارتفاع نصب شده اند در صورتی که تبصره های بند 1 را رعایت کرده باشند رایگان است.
6 ـ محاسبه تعرفه ها برای تابلوهای مربوط به تبلیغ کالاهای خارجی (کالاهایی که در خارج از کشور تولید می شود) به میزان سه برابر انواع مشابه ایرانی است.
7ـ نصب تابلو در ارتفاع ملک شخصی با رعایت ضوابط، مقررات و جوانب ایمنی، منوط به کسب مجوز از شهرداری و محاسبه 80% تعرفه بیلبورد است.
8 ـ در صورت نصب هر گونه تابلو بدون مجوز شهرداری عوارض مربوطه به علاوه 20% اخذ خواهد شد.»
در پاسخ به شکایت شکات، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 4367/3/ش ـ 6/9/1389، توضیح داده است که:
«1ـ شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس وظایف و اختیارات مصرح در بند 16 ماده 76 (ماده 71 قدیم) و ماده 80 ( ماده 77 قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی مصوبه شماره 6055/2/ش ـ 11/11/1384 اقدام به تصویب دریافت عوارض از تابلوهای تبلیغاتی را کرده و جهت تأیید و تصویب نهایی به استانداری خراسان رضوی تقدیم کرده است. پس از آن استاندار طی نامه شماره 1/91188 ـ 13/11/1384 مصوبه مذکور را تأیید و تصویب نمود ضمن آن که در آن تأییدیه اعلام شد که عوارض یاد شده مغایرت قانونی ندارد.
بنابراین با توجه به این که به صراحت تبصره 4 ماده 5 قانون تجمیع عوارض و تبصره 4 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مسؤولیت نظارت بر حسن اجرای مادتین اشاره شده مبنی بر تصویب و اجرای مصوبات شوراهای اسلامی شهرها در خصوص عوارض به عهده وزارت کشور قرار داده شده است و مطابق ماده 2 لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب 29/3/1359، استانداران در قلمرو مأموریت خود، نماینده عالی دولت محسوب و مسؤول اجرای سیاست عمومی دولت در حوزه مأموریت خود هستند و درکلیه امور اجرایی استان نظارت تامه و عالیه دارند. لذا با توجه به این که استانداران هم نماینده عالی دولت و زیر مجموعه وزارت کشور می باشند، حسن اجرای مواد یاد شده (که در تبصره یک هر دوی آنان، وضع عوارض محلی جدید یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی از اختیارات شوراهای اسلامی شهرها قرار داده شده) به ایشان محول شده است.
2ـ با عنایت به مواد 52 و 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، ممنوعیت تصویب و برقراری عوارض توسط شوراهای اسلامی، فقط در خصوص انواع کالاهای وارداتی و تولیدی، ارائه خدمات مشخص شده در قانون می باشد و قطعاً مفاد این قانون در تزاحم و تعارض با مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد در رابطه با اخذ عوارض از تابلوهای واحدهای صنفی، صنعتی، تولیدی، خدماتی و... نمی باشد زیرا مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر دریافت عوارض از هتلها و ارائه دهندگان خدمات نیست بلکه از کلیه کسانی است که ضوابط نصب تابلوهای تبلیغاتی و شناسایی را رعایت نمی نمایند و شهر مقدس مشهد بویژه مرکز آن که منتهی به بارگاه منور حضرت رضا (ع) می شود را دچار اختلال زیبایی کرده و فضای حاشیه خیابانها و ساختمانهای سطح شهر را نامنظم، شلوغ و دارای تزاحم کرده است. البته صراحت مندرج در تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مؤید و مصدق این مطلب می باشد.
3ـ محضر قضات معروض می دارد که مطابق بند 1 و نیز تبصره 1 و تبصره 2 بند 1 مصوبه یاد شده شورای اسلامی شهر مشهد، از تاریخ لازم الاجرا شدن این مصوبه، تمام واحدهای صنفی، صنعتی، تولیدی، توزیعی، خدماتی، اداری، بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری، صندوقهای قرض الحسنه و... مشمول مصوبه مذکور، مجاز به نصب تنها یک تابلوی شناسایی کسب (واحد) رایگان در سر درب واحد برای هر ممر می باشند، به گونه ای که عرض تابلوهای شناسایی کسب، در سردرب واحد، با عرض حداکثر یک سوم ارتفاع واحد، (مشروط بر آن که عرض تابلو بیشتر از دو متر و ارتفاع آن بیشتر از شش متر از سطح معبر نباشد) و به طول حاشیه واحد در ممر، قابل نصب باشد.
ضمناً منظور از تابلوی شناسایی کسب، تابلوهایی است که فقط جنبه معرفی کسب و حرفه مالک را دارد و فاقد هر گونه آرم، نام و نشانه ای از محصولات و کالاهای تجاری باشد.
لذا با این اوصاف، تابلوهایی مشمول پرداخت عوارض هستند که شرایط مذکور را رعایت نکرده باشند.
4ـ با توجه به بند 4 مصوبه مذکور که عنوان کرده: «به جهت حفظ زیبایی و پیشگیری از مخدوش شدن نمای عمومی شهر مشهد، نصب هر گونه تابلو در هر محل، اعم از سردرب، نما، جوانب یا بام ساختمان، منوط به کسب مجوز از شهرداری می باشد». عدم مراجعه هتلداران در آن زمان به سازمان فرهنگی و تفریحی شهرداری مشهد و انجام اقدامات مقتضی در راستای اخذ مجوز لازم و نصب قانونی تابلوهای مربوطه مطابق استانداردها و آیین نامه های ابلاغی، توجیهی نداشته و تخلف آشکار نسبت به اجرای نص صریح مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد بوده است.
5 ـ طی نامه شماره 89356/88/33 ـ 3/8/1388 مدیریت درآمدهای عمومی و مشارکتهای کلان اقتصادی با موضوع استفسار، مطالبی در مورد عوارض تابلوهای تبلیغاتی مربوط به هلتهای چند طبقه مطرح شده است که پیرو آن، شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس مصوبه شماره 4279/3/ش ـ 24/9/1388 این شورا اقدام به رفع ابهام از مصوبه مورد اشاره در مورد عوارض تابلوهای تبلیغاتی کرده به طوری که در ماده 2 این مصوبه آمده است: «ساختمانهای اشاره شده در بند یک مصوبه یاد شده مجاز به نصب تنها یک تابلوی شناسایی کسب (واحد) رایگان در سردرب واحد برای هر ممر می باشند و بیش از آن ممنوع است.»
همچنین در ماده 3 این مصوبه چنین آمده: «در صورتی که ساختمانهای مجاز در بند یک آن مصوبه اقدام به نصب تابلوی بزرگتر از ابعاد موضوع تبصره یک مصوبه مورد اشاره نمایند، مشمول پرداخت عوارض می شوند.»
6 ـ به استناد ماده 83 (80 قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1/3/1375 و اصلاحات مصوب 1382 و 27/8/1386، مصوبات کلیه شوراهای موضوع این قانون در صورتی که پس از دو هفته از تاریخ ابلاغ مورد اعتراض قرار نگیرد لازم الاجرا می باشد که در خصوص مصوبات یاد شده هیچ اعتراضی صورت نگرفته است.
همچنین وفق ماده 80 (77 قدیم) قانون مزبور، شورای اسلامی شهر می تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر اقدام نماید. با توجه به مفاد این ماده قانونی مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد هیچ گونه تعارض و تضادی با سایر قوانین موجود در این زمینه نداشته و هیچ لزومی ندارد که شهرداری در قبال وضع عوارض، به برخی مؤدیان از جمله هتلداران خدمات خاص ارائه نماید. به عـبارت روشنتر برابر نـص صریح ماده اخـیرالذکر به هیـچ وجه دریافت عوارض از اشخاص حقیقی و حقوقی منوط به ارائه خدمات خاص در مقابل مابه ازای آن عوارض نیست بلکه مقصود، تأمین بخشی از هزینه های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر از محل دریافت عوارض ایشان است که قضات استحضار دارند هزینه های خدماتی و عمرانی شهر مقدس مشهد بالغ بر چند صد میلیارد تومان است که هم اکنون نیز تنها درصدی از آن از راه وصول عوارض تأمین می شود بویژه آن که متأسفانه گروه کثیری از شهروندان، عوارض شهرداری را مانند بدهی خود به شرکتهای آب، برق، گاز و مخابرات نمی دانند و از همین رو بسیاری از آنها نسبت به پرداخت عوارض شهرداری در موعد مقرر اقدام نمی نمایند که همین امر شهرداری را در تأمین منابع مالی اقدامات عمرانی و خدماتی خود دچار مشکل کرده است.
7ـ این نکته که شهروندان تنها باید به یک مرجع عوارض بپردازند، سخنی بیهوده و خلاف مصرحات قانونی مندرج در قانون شوراها، قانون شهرداری، قانون تجمیع عوارض و قانون مالیات بر ارزش افزوده است زیرا همچنان که گفته شد قوانین اخیرالذکر بویژه قانون مالیات بر ارزش افزوده اجازه تصویب عوارض به شوراها را اعطا کرده است.
8 ـ از آن جا که مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد با رعایت قوانین مرتبط در زمینه تابلوهای تبلیغاتی از جمله مقررات ملی ساختمان، مصوبات کمیته سیما و منظر شورای عالی شهرسازی و معماری و طرح جامع تبلیغات محیطی تهیه، تدوین و تصویب شده اند، درخواست ابطال این مصوبات بدون ارائه دلایل و مدارک قانونی و مستند که قابلیت دفاع مستحکم را داشته باشند امری غیرمنطقی و منافی مصالح عمومی افراد جامعه به نظر می رسد.
9ـ مصوبه مورد اشاره توسط سازمان فرهنگی و تفریحی شهرداری مشهد اجرا شده و این سازمان به عنوان یکی از سازمانهای تابعه شهرداری مشهد موظف به اجرای مصوبات ابلاغی از سوی شورای اسلامی شهر بوده است. روند اجرایی این گونه مصوبات هم بدین شیوه است که در مرحله اول تابلوی تبلغاتی توسط کارشناسان امر مورد شناسایی قرار گرفته است و مبلغ عوارض آن به مؤدی ابلاغ می شود. در صورت عدم پرداخت مبلغ مربوطه، در مرحله دوم یک نسخه پیش آگهی تهیه و به مؤدی ابلاغ می شود. در صورت عدم مراجعه مؤدی در مرحله سوم یک نسخه اخطاریه تهیه شده و به مؤدی ابلاغ می شود. در مرحله چهارم مؤدی جهت شرکت در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری دعوت می شود و نهایتاً در صورت عدم دفاع موثر رأی کمیسیون مربوطه صادر شده و لازم الاجرا می شود.
با عنایت به مراحل موصوف متأسفانه هتلداران در راستای پرداخت عوارض تابلوها اقدامی انجام نداده اند و شایسته آن بود که همانند سایر صنوف قانون مدار نسبت به پرداخت عوارض قانونی و اخذ مجوزهای لازم اقدام می کردند.
علی ای حال طرح چنین دعوایی جز تضییع حقوق سایر شهروندان و رواج رویه های اشتباه و فاقد وجاهت قانونی و اتلاف وقت نهادهای قانونمند و عدالت محور همچون دیوان عدالت اداری و نیز نهادهای عمومی همچون شوراهای اسلامی، نتیجه ای را به دنبال نخواهد داشت. »
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
با توجه به استدلال به کار رفته در رأی شماره 407ـ 406 مورخ 3/6/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورخ 3/11/1384 شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می شود و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شود.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضائی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری
|