رأی شماره 781 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند 2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری موضوع نامه شماره 4785 ـ 89/3 مورخ 21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری
شماره هـ/89/682 14/11/1391
رأی شماره 781 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند 2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری موضوع نامه شماره 4785 ـ 89/3 مورخ 21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری
تاریخ دادنامه: 25/10/1391 شماره دادنامه: 781 کلاسه پرونده: 89/682 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی مبنی بر اصلاح بند 2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری موضوع نامة شماره 4785ـ 89/3 مورخ 21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی حوزه معاون اول ریاست جمهوری
گردش کار: نماینده ولی فقیه و سرپرست سازمان اوقاف و امور خیریه به موجب لایحه شماره 446021/89 ـ 7/9/1389 اعلام کرده است که:
«با عنایت به مفاد نامه محرمانه شماره 4785ـ21/2/1389 به عنوان استاندار تهران در خصوص اصلاحیه دومین بند مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری که حسب درخواست وزیر جهاد کشاورزی صورت گرفته است به استحضار می رساند:
مقدمه
نهاد وقف از سنتهای حسنه پیامبر گرامی اسلام حضرت محمد (ص) و امیر مؤمنان حضرت علی (ع) می باشد که افراد نیکوکار و خیر اندیش به تأسی و پیروی از آن بزرگواران طی قرون و اعصار گذشته اموال و املاک خود را وقف نموده و منافع و عواید آنها را در جهت انجام امور عام المنفعه اختصاص داده اند.
بر عقول سلیم آشکار است که این گونه افراد خیر و معتقد که در مقام ایجاد صدقه جاریه بر می آیند، هرگز مال یا ملکی را که متعلق به دیگری است یا شرعاً بر آن مالکیت و تصرف ندارند مورد وقف قرار نداده و نمی دهند، مضافاً که اکثر وقف نامه ها و اسناد اجاره در سابق در محضر علمای بزرگ تنظیم شده و علماء و معتمدین ذیل یا ظهر یا حاشیه آنها را تصدیق و تسجیل کرده اند و تعداد بسیاری از این اسناد در سازمان اوقاف و امور خیریه و آستان قدس رضوی و کتابخانه ملی و آرشیوها وجود دارد.
با این مقدمه جای تعجب و تأسف است که از سوی وزارت جهاد کشاورزی و سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری نسبت به صحت موقوفات و اراضی متصرفی آنها ایجاد تردید می شود و تأسف آورتر این که از طریق کارگروه زمین خواری که بایستی با متجاوزین به اراضی مقابله نماید، از موقوفات سند و دلیل مطالبه کنند و از سازمان ثبت اسناد و املاک بخواهند سند موقوفات را به نام منابع ملی تغییر دهد. باید به این پرسش پاسخ دهند که مسئله زمین خواری کجا؟ و موضوع وقف کجا؟
موقوفات و منابع طبیعی
با حفظ مقدمه فوق، لازم به توضیح است که پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و ایجاد شبهه نسبت به اسناد و اراضی موقوفات ناشی از القائات بعضی از مسؤولان سازمان جنگلها و ... است که طی چند سال گذشته بر امحاء اراضی موقوفات اصرار دارند و به نامه ها و استدلالهای این سازمان و موازین شرعی و قانونی مربوط به وقف بی اعتنایی نشان می دهند و حتی توافق و امضای وزارت جهاد کشاورزی را نادیده می گیرند که ذیلاً به بعضی از آنها اشاره می نماید:
1ـ بعد از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی ایران و در اجرای فرمان تاریخی حضرت امام خمینی (قدس سره) مبنی بر برگشت رقبات وقفی که به دست حکام جور از وقفیت خارج شده بود، قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه در سال 1363 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در مقدمه قانون قید شده «کلیه موقوفاتی که بدون مجوز شرعی به فروش رسیده یا به صورتی به ملکیت درآمده باشد به وقفیت خود برمی گردد»، به موجب تبصره 5 این ماده واحده، وزارت کشاورزی و سازمان اوقاف موظف به تهیه آیین نامه اجرایی قانون شده اند. آیین نامه مذکور با امضای وزیر وقت کشاورزی و سرپرست سازمان تهیه و در تاریخ 7/9/1363 به تصویب هیأت وزیران رسید و ماده 10 آن چنین مقرر می داشت: «موقوفاتی که در اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب شهریور 1342 به عنوان مرتع ملی اعلام گردیده از تاریخ تصویب قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه در اختیار سازمان اوقاف و متولیان مربوطه قرار می گیرد» این ماده آیین نامه و توافق نامه مربوط به آن بیش از ده سال با روالی منطقی اجرا گردید و هرجا که در محدوده اراضی موقوفات (محدوده مشخص در وقفنامه ها و اسناد مالکیت و سوابق مربوط) زمینی به عنوان منابع ملی (مرتع) تشخیص داده شده بود حتی اگر از سوی دولت به غیر هم واگذار گردیده بود به وقف برگشته و تحویل متصدیان موقوفات عام می شده است و دادنامه های شماره 75 و 74 مورخ 27/9/1365 و شماره 50 مورخ 8/5/1370 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مفاد ماده 10 آیین نامه را پس از اخذ نظریه فقهای محترم شورای نگهبان تأیید و تنفیذ نموده است.
2ـ متأسفانه وزارت جهاد کشاورزی بدون هرگونه حجت شرعی و قانونی به صورت یک طرفه و بدون موافقت و دخالت سازمان اوقاف و امور خیریه ماده 10 آیین نامه را از طریق هیأت وزیران وقت در تاریخ 3/2/1374 حذف نمود و باعث بروز مشکلات عمده و ابطال اسناد هزاران هکتار از اراضی موقوفات عام در کل کشور (متعلق به آستان قدس رضوی و موقوفات تحت تصدی سازمان اوقاف و امور خیریه و حضرت معصومه (س) و حضرت علی ابن موسی (ع) واقع در شیراز (شاه چراغ) و غیره و موجب سوء استفاده از واگذاری این قبیل اراضی پس از اخذ سند مالکیت به نام دولت گردیده است، در حالی که این اراضی سالیان متمادی در تصرف وقف بوده و در مورد آنها عمل به وقف شده است و مطابق رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور تصرف به عنوان وقفیت دلیل وقفیت است و همان گونه که استحضار دارند آراء وحدت رویه در حکم قانون می باشد.
3ـ با پیگیریهای مستمر سازمان اوقاف و امور خیریه و آستان قدس رضوی و سایر متصدیان و متولیان موقوفات عام، ماده 10 آیین نامه اجرایی قانون ابطال اسناد فروش رقبات، آب و اراضی موقوفه، به موجب تصویب نامه شماره 62074/15872ـ 21/12/1378 هیأت وزیران با تغییراتی نسبت به ماده 10 قبلی به تصویب رسیده و سازمان جنگلها و مراتع را مکلف نمود که بهره برداری از این قبیل اراضی واقع در املاک موقوفه را به موقوفات واگذار نماید.
متن اصلاحی ماده 10 مقرر می دارد: «چنانچه تمام یا بخشی از اراضی قابل واگذاری واقع در حریم روستاهای موقوفه عام در اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مصوب سال 1346 به عنوان انفال منابع ملی اعلام شده باشد می باید حق بهره برداری از آن توسط سازمان جنگلها و مراتع کشور به سازمان اوقاف و امور خیریه و متولیان واگذار شود».
علی رغم این سوابق نه تنها سازمان جنگلها و مراتع به این تعهدات عمل نکرد بلکه در بعضی مناطق مدیریتهای امور اراضی وابسته به وزارت جهاد کشاورزی (هیأتهای هفت نفره زمین) نیز به ادعا و تصور این که قسمتهایی از اراضی وقفی موات بالاصاله است اقدام به جدا کردن عرصه های وسیعی از اراضی مذکور نموده اند، در صورتی که این اراضی به صورت آبی یا دیم مورد کشت قرار می گرفته و در ید موقوفه بوده و مکرراً به اشخاص اجاره داده می شده است و یا به عنوان ملحقات و حریم موقوفات از علف چر یا گیاهان صنعتی آنها بهره برداری می گردیده است که سوابق آنها موجود است.
4ـ توجه به سوابق مذکور به خوبی مدلل می دارد که وزارت جهاد کشاورزی نه تنها اراضی واقع در محدوده موقوفات و حریم آنها را مشمول ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها ومراتع مصوب 1346 نمی دانسته بلکه قبول نموده آن قسمت از اراضی موقوفات را که قبلاً به عنوان انفال و منابع ملی اعلام شده بود به سازمان اوقاف و متولیان مسترد دارد مضافاً که حسب قسمت اخیر تبصره 6 الحاقی به قانون ابطال (مصوب 19/12/1380 مجلس شورای اسلامی) نیز حریم موقوفات و اراضی منابع ملی واقع در موقوفات که تا تاریخ 16/12/1365 احیاء گردیده از شمول مقررات قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع مستثنی شناخته شده است. با این سوابق قانونی، پیشنهاد وزیر جهاد کشاورزی به کارگروه زمین خواری در مورد مطالبه اسناد از موقوفات هیچ گونه توجیه شرعی و قانونی و منطقی ندارد.
مستندات شرعی:
در خصوص اراضی که ادعای مرتع و موات بودن آنها شده و داخل در پلاکهای وقفی است از حضرت امام خمینی (قدس سره الشریف) و حضرت آیت اله العظمی خامنه ای رهبر معظم انقلاب اسلامی (ادام اله ظله) از سوی سازمان اوقاف و امور خیریه، آستان قدس رضوی، امور اراضی و سازمان جنگلها و ... استفتائاتی صورت پذیرفته است که کاملاً راه گشاست اما متأسفانه سازمان جنگلها و ... با تفسیر و بهانه های مختلف از برگشت اراضی به وقف جلوگیری یا به خروج آنها از وقف اقدام می نماید که تعدادی از استفتائات به شرح ذیل جهت مزید استحضار درج می گردد:
الف ـ پاسخ فتاوی حضرت امام خمینی ( قدس سره الشریف):
1ـ اگر در متن وقف نامه قریه وقف شده، حریم جزء آن است و به عنوان وقفیت باقی است.
2ـ موقوفات باید به حال وقفیت باقی و عمل به وقف شود.
3ـ اراضی مذکور (اراضی مورد تعلیف مجاور اراضی بوته های گیاه بیابانی) تابع اراضی موقوفات است هر چند که موات است و احیاء آن جایز نیست.
4ـ اینها (اراضی شن و ماسه ای و خاک رسی در بین رقبات موقوفه) انفال نیستند و موقوفه هستند.
5 ـ وقف از وقفیت خارج نمی شود و تصرف در آن منوط به اجازه متولی شرعی با مراعات مصلحت وقف است.
6 ـ حضرت امام خمینی (قدس سره الشریف) در کتاب الوقف التحریر الوسیله ذیل مسائل 92 و 94 شیاع مفید علم، بینه شرعی، اقرار متصرف و عمل به وقف را مثبت وقفیت می دانند که این نظریه جامع فقهی حتی در صورت نبودن وقف نامه مورد استفاده و استناد است.
ب ـ پاسخ فتاوی از حضرت آیت اله العظمی خامنه ای رهبر معظم انقلاب اسلامی
1ـ عدم صحت وقف جنگلها و مراتع طبیعی و هر آنچه که از انفال و اموال عمومی است به ملاحظه این که ملک اختصاصی شخص خاصی نیست منافات با تبعیت حریم از ذی الحریم ندارد، بلکه جنگل و مرتع و اراضای موات اصلی واقع در کنار رقبات موقوفه هر مقدار از آن که عرفاً حریم مورد نیاز در استفاده از رقبه موقوفه محسوب باشد تابع رقبه موقوفه در احکام و آثار شرعی وقف است و کسی حق جدا کردن حریم در این باره از ذی الحریم و یا تملک و نقل و انتقال ملکی آن را ندارد و هر آنچه که سابقه عمل وقف دارد محکوم به صحت وقفیت آن است مگر خلاف آن ثابت شود.
2ـ هر مقدار از مراتع و اراضی جنگلی واقع در کنار و مجاورت اراضی موقوفه که جزء حریم املاک موقوفه محسوب باشد تابع موقوفه است و حکم انفال و اموال عمومی بر آن مترتب نیست و میزان در محسوب شدن به عنوان حریم ملک، عرف محل و نظر خبرگان این امر است.
3ـ هر آنچه از اراضی واقع در محدوده قریه موقوفه که عنوان خاص قریه موقوفه شامل آن می شود شرعاً محکوم به وقفیت است حتی اگر بعد از عمل به وقف نسبت به آن پس از سالیانی به صورت بایر یا موات درآمده باشد باز هم از وقفیت خارج نمی شود و باید کماکان نسبت به آن به وقف عمل شود و قابل جدا کردن از وقف و استملاک یا الحاق به اراضی منابع طبیعی نیست واحکام و آثار انفال و اموال عمومی بر آن مترتب نمی شود.
4ـ موقوفاتی که از قدیم الایام تا زمان حاضر به آن عمل می شود و شهرت به وقفیت دارد نیازی به سند کتبی ندارد و محکوم به وقفیت است و تصرف در آن بدون اذن متولی شرعی و صلاح وقف حکم تصرف در غصب دارد.
نتیجه:
با توجه به مراتب و به خصوص وجود فتاوای معتبر فوق الذکر از رهبر کبیر انقلاب حضرت امام خمینی (قدس سره الشریف) و رهبر معظم انقلاب اسلامی حضرت آیت اله خامنه ای (مدظله العالی) که کراراً بر بقای املاک وقفی به وقفیت (ولو با ادعای مرتع یا موات بودن آنها) تأیید فرموده اند به نظر می رسد پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی و اقدام ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی در اعلام این که ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد آنها جمع آوری و هر جا که سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت اسناد و املاک سند آن را طبق مقررات قانونی به نام منابع ملی صادر نماید، بر خلاف فتاوی مذکور و مغایر با قاعده ید و اصل استصحاب و اصاله الصحه می باشد و اراضی موقوفات را نمی توان به عنوان مرتع و منابع ملی و موات از ید متولی شرعی خارج کرد و اسناد آن را تغییر داد. در مورد اسناد راجع به وقف لازم به یادآوری است که حتی در موقوفاتی که به علل مختلف و در طول زمان اصل وقف نامه از دسترسی متولی یا موقوف علیهم خارج شده باشد، موازین شرعی و شیاع محلی و اقرار متصرف و سیره جاریه عمل به وقف، حاکم بر موضوع است و به علاوه دلایل و مدارک متعدد دیگر از جمله اجاره نامه، سابقه ثبتی، پرونده ها و سوابق اوقافی در وقفیت این گونه رقبات و استمرار آن شبهه و تردیدی باقی نمی گذارد.
با عنایت به مجموع مراتب و این که در شورای حفظ حقوق بیت المال نیز تأکید گردیده با متجاوزین و متصرفین غیرقانونی موقوفات نیز مانند سایر اراضی ملی و دولتی برخورد قاطع صورت گیرد و با توجه به این که شائبه مفاسد اقتصادی و زمین خواری و مقایسه مفسدین و زمین خواران با موقوفات و واقفین و متولیان آنها موضوعاً منتفی و قیاس مع الفارق است و مطالبه اسناد از ادارات اوقاف و متولیان و تبدیل آنها هیچ گونه توجیه شرعی و قانونی ندارد. علی هذا خواهشمند است دستور فرمایید با عنایت به مطالب پیش گفته ابطال اصلاحیه بند2 مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری حسب پیشنهاد وزیر کشاورزی مورد استدعاست و از نتیجه این سازمان را مطلع نمایند.»
متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:
«جناب آقای دکتر تمدن، استاندار محترم تهران
سلام علیکم،
احتراماً، حسب درخواست وزیر جهاد کشاورزی در پنجاه و چهارمین جلسه ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی و بررسیهای دبیرخانه ستاد، دومین بند مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری (موضوع ابلاغیه شماره 32562ـ 88/م ـ27/10/1388) به شرح زیر اصلاح می گردد.
وزارت جهاد کشاورزی:
همه ادعاهای سازمان اوقاف بر اراضی و اسناد آنها را جمع آوری نماید. هر جا سند ارائه نداد و صرفاً ادعا داشت، سازمان ثبت سند آن را طبق مقررات قانونی به نام منابع ملی صادر نماید.
پیشنهادات و برنامه هایش برای مدیریت و استفاده بهینه از اراضی را ارائه کند.
معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی ـ علی آقا محمدی»
علی رغم مکاتبه با دفتر امور حقوقی دولت و پیگیری موضوع تا زمان رسیدگی در هیأت عمومی لایحه دفاعیه واصل نشده است.
قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 42128/30/90ـ10/2/1390 اعلام کرده است که:
«موضوع بند 2 اصلاحی مصوبه دومین جلسه کارگروه زمین خواری موضوع نامه شماره 4785ـ21/2/1389 معاون نظارت و هماهنگی در سیاستهای اقتصادی (حوزه معاون اول ریاست جمهوی)، در جلسه مورخ 31/1/1390 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که نظر فقهای معظم به شرح ذیل اعلام می گردد:
اطلاق مصوبه شامل مواردی می گردد که حجت شرعی از قبیل ید، شیاع، تصرف بلامعارض، بینه و... بر وقفیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند.
رأی هیأت عمومی
نظر به این که در ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 مقرر شده است که: «در صورتی که مصوبه به لحاظ مغایرت با موازین شرعی برای رسیدگی مطرح باشد، موضوع جهت اظهارنظر به شورای نگهبان ارسال می شود. نظر فقهای شورای نگهبان برای هیأت عمومی، لازم الاتباع است.» و قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 42128/30/90ـ10/2/1390 نظر فقهای شورای نگهبان را به این شرح اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبه شامل مواردی می گردد که حجت شرعی از قبیل ید، شیاع، تصرف بلامعارض، بینه و... بر وقفیت باشد، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین مستند به ماده قانونی صدرالذکر و در اجرای بند یک ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال اطلاق مصوبه مورد اعتراض در حدی که فقهای شورای نگهبان اعلام کرده اند از تاریخ تصویب صادر و اعلام می شود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
|